Šiam pasiūlymui kovo 11 d. pritarė Europos Taryba (ET),[3] papildomai nurodydama Reglamente nustatyti pareigą visoms ES šalims narėms į išduodamą skiepijimo pažymėjimą įtraukti visas dozes, neatsižvelgiant į skiepijimo vietą. ET taip pat pasiūlė, kad būtų galimybė išduoti persirgimo COVID sertifikatą atlikus antigeno tyrimą. Be to, ji pasiūlė įpareigoti EK iki 2023 m. vasario 1 d. pateikti išsamią ataskaitą, kad būtų galima iš naujo įvertinti poreikį panaikinti arba pratęsti sertifikato galiojimą, atsižvelgiant į epidemiologinius pokyčius.
Dabar klausimas keliauja Europos Parlamentą.
Kaip gimė ES skaitmeninis COVID pažymėjimas?
Europos Tarybos ir Europos Parlamento reglamentas 2021/953 (toliau – Reglamentas),[4] kuriuo buvo sukurtas ES skaitmeninis COVID sertifikatas, buvo priimtas 2021 m. birželio 14 d.[5]
Jo priėmimas buvo motyvuojamas siekiu sukurti vieningą požiūrį į judėjimo laisvės ribojimus ES šalyse.
Pagal ES teisę, kiekvienas ES pilietis turi pagrindinę teisę laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje laikydamasis Sutartyse ir joms įgyvendinti priimtose nuostatose nustatytų apribojimų bei sąlygų.[6]
Valstybės narės, laikydamosi Sąjungos teisės, gali apriboti pagrindinę teisę laisvai judėti dėl visuomenės sveikatos priežasčių.
2020 m. sausio 30 d. PSO paskelbus tarptautinio masto ekstremaliąją visuomenės sveikatos situaciją dėl koronaviruso, sukeliančio COVID-19 ligą, pasaulinio protrūkio, o 2020 m. kovo 11 d. įvertinus, kad COVID-19 laikoma pandemija, ES šalys narės, siekdamos riboti viruso plitimą, priėmė tam tikras priemones, kurios apribojo asmenų laisvo judėjimo teisę ES.[7]
Šalių požiūris, kaip reikia spręsti susidariusią epidemiologinę situaciją, kaip ir taikomos pandemijos valdymo priemonės, skyrėsi. Vienos šalys taikė griežtesnius įvažiavimo į jų teritoriją reikalavimus, kitos – švelnesnius.
Todėl ES ėmėsi veiksmų harmonizuoti šalių praktiką ir laisvo judėjimo teisės ribojimus sieti su šalies epidemiologine situacija, ir visoje Sąjungos erdvėje taikyti bendrus kriterijus ir ribas.
Tuo tikslu 2020 m. spalio 13 d. ET priėmė Rekomendaciją (ES) 2020/1475 (4), kuria buvo nustatytas suderintas požiūris į laisvo judėjimo apribojimą reaguojant į COVID-19 pandemiją.[8]
2021 m. pavasarį, įsibėgėjus visuotinei vakcinacijai, ES institucijose gimė sprendimas sukurti ES skaitmeninį COVID sertifikatą. Pasiūlymas motyvuotas siekiu sudaryti palankesnes sąlygas asmenims laisvai judėti COVID-19 pandemijos metu.
Tuo metu, atsižvelgiant į esamas, „vis dar kintančias mokslo žinias“, buvo manoma, kad „esama mažesnės rizikos, kad asmenys, kurie yra paskiepyti ar kurių neseniai atlikto COVID-19 tyrimo rezultatas buvo neigiamas, ir per pastaruosius šešis mėnesius COVID-19 persirgę asmenys kitus asmenis užkrės SARS-CoV-2.“[9]
Laikyta, kad tokie asmenys, remiantis patikimais moksliniais įrodymais, „nekelia reikšmingo pavojaus visuomenės sveikatai“, todėl jų „laisvas judėjimas neturėtų būti ribojamas, nes tokie apribojimai nebūtų būtini visuomenės sveikatos apsaugos tikslui pasiekti.“[10]
Tuo metu galvota, kad tokie asmenys „yra atsparūs SARS-CoV-2 ir negali jo perduoti“.[11]
Reglamentas, o ne rekomendacija – ką tai reiškia?
Tačiau skirtingai negu prieš tai priimta priemonė derinti ES veiksmus šalims narėms nustatant su pandemijos valdymu susijusius laisvo asmenų judėjimo ribojimus, šiam sumanymui įgyvendinti buvo pasirinkta ne Rekomendacijos, bet Reglamento forma.
Rekomendacija yra bendras gaires ES valstybėms narėms nustatantis ir neprivalomas dokumentas, o Reglamentas – šalims narėms privalomas ES teisės aktas, kuris ES šalyse narėse taikomas tiesiogiai ir jam nereikia priimti jį įgyvendinančių teisės aktų.
Reglamentas buvo inicijuotas Europos Komisijos, remiantis Sutarties dėl ES veikimo[12] 21 straipsnio 2 dalimi. Ji numato galimybę ES institucijoms inicijuoti papildomas priemones tais atvejais, kai ES sutartys nenumato jai kompetencijos kokioje nors srityje.[13] Kokios papildomos priemonės yra galimos, Sutartis nedetalizuoja. Vadinasi, tai priklauso nuo ES šalių sutarimo.
Ar tokio turinio dokumentas neperžengia ES institucijų kompetencijų ribų?
Reikia pastebėti, kad Sutartis dėl ES veikimo numato Sąjungos kompetencijos kategorijas ir sritis. Pagal Sutartį dėl ES veikimo, ES tam tikrose sutartyje numatytose srityse (ir joje nustatytomis sąlygomis) turi išimtinę kompetenciją (3 str.)[14], tam tikrose srityse ji dalijasi kompetencija su šalimis narėmis (4 str.)[15], o tam tikrose srityse – papildo šalių narių kompetenciją (6 str.)[16].
Kai kurie visuomenės sveikatos klausimai patenka į pasidalijamąją Sąjungos ir valstybių narių kompetenciją.[17] Pavyzdžiui, ji turi labai ribotą kompetenciją nustatyti bendrus vaistų ir medicininės įrangos kokybės ir saugos standartus. Tačiau sveikatos sistemos organizavimo klausimais[18], kaip ir užkrečiamų ligų prevencijos ir kontrolės srityje, ES turi tik papildomą kompetenciją.[19]
Kadangi Sutarties dėl ES veikimo 168 straipsnis, kuriame nustatoma ES kompetencija visuomenės sveikatos srityje, nenumato galimybės ES institucijoms taikyti papildomas priemones užkrečiamų ligų prevencijos ir kontrolės srityje, priimant sprendimą dėl ES skaitmeninis COVID pažymėjimo buvo remtasi ne šiuo, bet Sutarties 21 straipsniu, kuris reguliuoja laisvą asmenų judėjimą ir papildomas priemones leidžia.
Taigi, pagal teisinio reguliavimo įvedimui pritaikytą pagrindą, tai – ne visuomenės sveikatos apsaugos, bet laisvo asmenų judėjimo užtikrinimo priemonė (tai matyti vien iš Reglamento pavadinimo). Ironiška, jog užuot užtikrinusi laisvą asmenų judėjimą ES erdvėje, ji de jure jį suvaržė, nesant patikimų ir galutinių tai pagrindžiančių mokslo duomenų.
Teisiniu požiūriu galima teigti, kad skaitmeninio COVID pažymėjimo teisiniam reguliavimui buvo pasirinktas netinkamas teisinis pagrindas ir tuomet įrodinėti, kad Reglamentas pagal savo turinį papuola į visuomenės sveikatos sritį, o per tai teigti, kad tokiu būdu buvo nepagrįstai išplėsta ES institucijų kompetencija srityje, kurioje plėsti savo kompetenciją pagal ES sutartis neturi teisės. (Tai būtų įmanoma tik pakeitus pačias ES sutartis – kas, žinant šio klausimo sudėtingumą, yra praktiškai neįmanoma.)
Atkreiptinas dėmesys, kad Sutarties 21 straipsnis neapibrėžia, kokių konkrečių papildomų priemonių gali imtis ES institucijos. 21 straipsnio 2 dalis tik numato, kad Europos Parlamentas ir Taryba, <…> gali priimti nuostatas, numatančias padėti naudotis šio straipsnio 1 dalyje nurodytomis teisėmis“ (laisvu asmenų judėjimu).
Kaip minėta, buvo pasirinkta priimti Reglamentą – privalomą ir tiesioginio taikymo ES teisės aktą. Reglamento pasirinkimas galėjo būti motyvuojamas skuba (kad nereiktų papildomo ES teisės akto inkorporavimo į šalių narių teisines sistemas), tačiau šios formos pasirinkimas, atsižvelgiant į reguliuojamo klausimo jautrumą, kėlė ir tebekelia visuomenei daug klausimų. Kai kam šis Reglamentas tapo dar vienu demokratijos ES vakuumo įrodymu.
Kas toliau?
Kovo 11 d. Europos Taryba pritarė Europos Komisijos pasiūlymui dar metams pratęsti Reglamento galiojimą, nors epidemiologinė situacija, lyginant su 2021 m. vasara, yra žymiai pasikeitusi, praktiškai susiformavęs populiacinis imunitetas.
Įdomu, kad ET teikime Europos Parlamentui nutylimas faktas, jog mokslo duomenys rodo, kad užkrečia ne tik neskiepyti, bet ir pasiskiepiję asmenys. Teikime Reglamento galiojimo pratęsimas motyvuojamas tuo, kad, cituoju, „neįmanoma prognozuoti galimo užsikrėtimo atvejų antroje 2022 m. pusėje padidėjimo poveikio“, be to, „negalima atmesti tikimybės, kad pandemijos situacija gali pablogėti dėl naujų susirūpinimą keliančių SARS-CoV-2 variantų atsiradimo.“[20] Todėl „negalima atmesti galimybės, kad pasibaigus Reglamento galiojimui šių metų vasarą, valstybės narės ir toliau reikalaus, kad Sąjungos piliečiai naudodamiesi savo teise laisvai judėti, pateiktų COVID-19 vakcinacijos, testo ar pasveikimo tyrimo įrodymą.“[21]
Kitų, ES skaitmeninį COVID pažymėjimo būtinybę patvirtinančių epidemiologinių ar vadybinių argumentų teikime nėra.
Sprendžiant iš EK pasiūlymo, visi Reglamento pratęsimui reikalingi sprendimai turėtų būti priimti iki birželio 30 d. Gavęs ET teikimą Europos Parlamentas pareikš savo poziciją dėl ES skaitmeninio COVID pažymėjimo reikalingumo ir tai reguliuojančio Reglamento pratęsimo.
Jei Europos Parlamentas siūlomam teisiniam reguliavimui pritars, bus rengiamas Europos Tarybos sprendimas, po to klausimas vėl grįš į EP galutiniam patvirtinimui.
Šiuo metu yra reikalinga raginti Lietuvą Europos Parlamente atstovaujančius narius, kad būtų keliamas ES skaitmeninio COVID pažymėjimo tikslingumo klausimas.
[1] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_744
[2] Pavyzdžiui, išplėsti leidžiamų atlikti antigenų tyrimų spektrą, taip pat leisti išduoti skiepijimo sertifikatus klinikiniuose tyrimuose dalyvaujantiems asmenims.
[3] https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7001-2022-INIT/en/pdf
[4] Europos Tarybos ir Europos Parlamento reglamentas 2021/953 dėl sąveikiųjų COVID-19 skiepijimo, tyrimo ir persirgimo pažymėjimų (ES skaitmeninio COVID pažymėjimo) išdavimo, tikrinimo ir pripažinimo sistemos, kuria siekiama sudaryti palankesnes sąlygas asmenims laisvai judėti COVID-19 pandemijos metu.
[5] Reglamentas buvo priimtas Europos Komisijai pasiūlius, gavus Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto nuomonę (2021 m. balandžio 27 d.), Europos Parlamentui pritarus (2021 m. birželio 9 d.), 2021 m. birželio 11 d. Europos Tarybai priėmus sprendimą ir Europos Parlamentui jį patvirtinus.
[6] Europos Parlamento ir Europos Tarybos direktyvoje 2004/38/EB (3) nustatytos išsamios naudojimosi ta teise taisyklės.
[7] Pavyzdžiui, buvo nustatyti atvykimo į šalį apribojimai arba reikalavimai keliautojams iš kitų šalių laikytis karantino ar saviizoliacijos arba atlikti SARS-CoV-2 infekcijos tyrimą.
[8] 2020 m. spalio 13 d. Taryba priėmė Rekomendaciją (ES) 2020/1475 (4), kuriuo buvo nustatytas suderintas požiūris į laisvo judėjimo apribojimą reaguojant į COVID-19 pandemiją šiose pagrindinėse srityse: priimant sprendimą, ar nustatyti laisvo judėjimo apribojimus, taikyti bendrus kriterijus ir ribas; SARS-CoV-2 perdavimo rizikos zonas sutartu spalviniu kodu žymėti žemėlapyje ir suderintai taikyti tinkamas priemones, kurios galėtų būti taikomos į rizikos zonas arba iš jų keliaujantiems asmenims, atsižvelgiant į SARS-CoV-2 perdavimo rizikos lygį tose zonose.
Naudodamas Rekomendacijoje (ES) 2020/1475 nustatytus kriterijus ir ribas Europos ligų prevencijos ir kontrolės centras (ECDC) kas savaitę skelbia į regionus suskirstytą valstybių narių žemėlapį su duomenimis apie praneštų COVID-19 atvejų, atliktų tyrimų ir teigiamų testavimo rezultatų rodiklius, pagal kuriuos valstybės narės priima sprendimus, susijusius su judėjimo laisvės ribojimais.
[9] Reglamento Preambulė, 7 p.: „atsižvelgiant į dabartines, vis dar kintančias mokslo žinias, atrodo, kad esama mažesnės rizikos, kad asmenys, kurie yra paskiepyti ar kurių neseniai atlikto COVID-19 tyrimo rezultatas buvo neigiamas, ir per pastaruosius šešis mėnesius COVID-19 persirgę asmenys kitus asmenis užkrės SARS-CoV-2. Asmenų, kurie, remiantis patikimais moksliniais įrodymais, nekelia reikšmingo pavojaus visuomenės sveikatai, pavyzdžiui, dėl to, kad jie yra atsparūs SARS-CoV-2 ir negali jo perduoti, laisvas judėjimas neturėtų būti ribojamas, nes tokie apribojimai nebūtų būtini visuomenės sveikatos apsaugos tikslui pasiekti. Kai tai įmanoma atsižvelgiant į epidemiologinę padėtį, tokiems asmenims neturėtų būti taikomi papildomi laisvo judėjimo apribojimai, susiję su COVID-19 pandemija, pavyzdžiui, su kelionėmis susiję tyrimai dėl SARS-CoV-2 infekcijos arba su kelionėmis susijęs karantinas ar saviizoliacija, išskyrus atvejus, kai tokie papildomi apribojimai, remiantis naujausiais turimais moksliniais įrodymais ir laikantis atsargumo principo, yra būtini ir proporcingi siekiant apsaugoti visuomenės sveikatą bei nediskriminaciniai“.
[10] Ten pat.
[11] Ten pat.
[12] Sutartis dėl Europos Sąjungos veikimo nustato viršnacionalinio Europos Sąjungos valstybių narių bendradarbiavimo įvairiose politikos srityse gaires. Sutartis dėl Europos Sąjungos veikimo formalizuoja bendradarbiavimą tokiose srityse kaip laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė bei Europos Sąjungos išorės veiksmai.
[13] Jei paaiškėtų, kad šiam tikslui pasiekti Sąjungai reikia imtis veiksmų, o Sutartys nesuteikia tam
reikalingų įgaliojimų, Europos Parlamentas ir Taryba, spręsdami pagal įprastą teisėkūros procedūrą, gali priimti nuostatas, numatančias padėti naudotis šio straipsnio 1 dalyje nurodytomis teisėmis.
[14] Kai Sutartys konkrečioje srityje suteikia Sąjungai išimtinę kompetenciją, tik Sąjunga gali priimti teisiškai privalomus aktus, o valstybės narės pačios tai daryti gali tik Sąjungai įgaliojus arba jei to reikia Sąjungos aktams įgyvendinti
[15] Kai Sutartys konkrečioje srityje suteikia Sąjungai kompetenciją, kurią ji dalijasi su valstybėmis narėmis, Sąjunga ir valstybės narės gali toje srityje priimti teisiškai privalomus aktus. Valstybės narės naudojasi savo kompetencija tiek, kiek Sąjunga nepasinaudojo savo kompetencija. Valstybės narės vėl naudojasi savo kompetencija tiek, kiek Sąjunga nusprendė nesinaudoti savo kompetencija.
[16] Sutartyse nustatytose tam tikrose srityse ir jose nustatytomis sąlygomis Sąjungos kompetencijai priklauso atlikti veiksmus siekiant paremti, koordinuoti ar papildyti valstybių narių veiksmus nepanaikinant jų kompetencijos tose srityse. Sąjungos teisiškai privalomi aktai, priimami remiantis su šiomis sritimis susijusiomis Sutarčių nuostatomis, negali apimti valstybių narių įstatymų ir kitų teisės aktų suderinimo.
[17] Sutarties dėl ES veikimo 168 straipsnis.
[18] Sąjunga savo veikloje pripažįsta valstybių narių atsakomybę už jų sveikatos politikos apibrėžimą ir už sveikatos paslaugų ir sveikatos priežiūros organizavimą bei teikimą. Valstybių narių atsakomybė apima sveikatos paslaugų ir sveikatos priežiūros valdymą bei tam paskirtų išteklių paskirstymą.
[19] Sąjunga, savo veikla papildydama valstybių narių politiką, siekia gerinti visuomenės sveikatą, užkirsti kelią žmonių negalavimams ir ligoms bei pašalinti pavojaus fizinei ir psichinei sveikatai šaltinius. Tokia veikla apima kovą su labiausiai sveikatą pakertančiomis ligomis skatinant jų priežasčių, plitimo ir profilaktikos tyrimus, taip pat skleidžiant informaciją ir plėtojant švietimą sveikatos klausimais, bei stebėseną, išankstinį įspėjimą dėl didelių peržengiančio sieną pobūdžio grėsmių sveikatai ir kovą su jomis.
[20] Teikimas, 7 p.
[21] Ten pat, 8 p.
© Visos autorių teisės priklauso Sveikatos teisės institutui. Be sveikatos teisės instituto atskiro leidimo draudžiama skelbti, atgaminti, platinti ar bet kokiu kitu būdu panaudoti šią informaciją.
