Europos Žmogaus Teisių Teismas priėmė pirmąjį sprendimą byloje, kurioje buvo ginčijama kovai su koronavirusine liga (COVID-19) įvestų priemonių atitikimas Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijai, įtvirtinančiai pamatines žmogaus teises ir nustato jų ribojimo pagrindus.
Byloje Ženevos profesinių sąjungų asociacija prieš Šveicariją buvo sprendžiamas klausimas, ar Šveicarijos vyriausybės įvestos priemonės nepažeidžia Konvencijos 11 str. įtvirtintos taikių susirinkimų laisvės.[1]
Į EŽTT kreipėsi Ženevos profesinių sąjungų asociacija (Asociacija), kuri skundėsi, jog 2020 m. pavasarį kilus pirmajai pandemijos bangai Šveicarijos vyriausybė įvedė tokias pandemijos valdymo priemones, dėl kurių ji neteko teisės organizuoti viešus susirinkimus ar juose dalyvauti. Dėl vyriausybės priimto sprendimo visiškai uždrausti viešuosius renginius Asociacija turėjo atšaukti gegužės 1 d. planuotą demonstraciją.
Bylos faktai
Šveicarijos vyriausybei paskelbus „ypatingąją padėtį“ (situation particulière), buvo priimtas potvarkis dėl kovos su koronavirusu priemonių. Juo buvo uždrausti viešieji ar privatūs renginiai, kuriuose vienu metu dalyvauja daugiau kaip 1 tūkst. žmonių.
Situacijai šalyje blogėjant, vyriausybė priėmė kitą potvarkį – uždarė švietimo įstaigas ir uždraudė rengti viešuosius ar privačiuosius renginius, kuriuose dalyvauja virš 100 žmonių. Potvarkyje renginiams, organizuojamiems siekiant įgyvendinti politines teises ar šveitimo veiklą, buvo numatytos tam tikros išimtys, kurias galėjo suteikti kantono vykdomoji institucija.
Kovo viduryje vyriausybė paskelbė „nepaprastąją padėtį“ (situation extraordinaire) ir vėl pakeitė potvarkį. Šįkart – uždrausdama visus viešuosius ir privačiuosius renginius, uždarydama viešąsias įstaigas ir kai kurias įmones, pavyzdžiui, parduotuves, turgus, restoranus, muziejus ir kino teatrus. (Tačiau aiškiai palikta galimybė veikti tam tikroms įstaigoms, įskaitant maisto prekių parduotuves, bankus, degalines ir viešbučius.) Potvarkiu buvo panaikinta galimybė taikyti išimtį renginiams, organizuojamiems siekiant įgyvendinti politines teises. Už susirinkimų draudimo nepaisymą numatyta baudžiamoji atsakomybė – laisvės atėmimo bausmė iki trejų metų arba piniginė bauda.
2020 m. birželį, atslūgus pirmajai pandemijos bangai, susirinkimų laisvę ribojančios priemonės buvo panaikintos, nors ir toliau buvo privaloma dėvėti kaukes.
Asociacija Teismui skundėsi, jog negalėjo tinkamai ginčyti šių ribojimų nacionaliniuose teismuose. Susirinkimų laisvės ribojimas buvo nustatytas Šveicarijos Federalinės tarybos (vyriausybės) potvarkiu, kuris yra bendrojo pobūdžio aktas (poįstatyminio akto atitikmuo). Pagal Šveicarijos Konstituciją, Federaliniame Tribunole (Konstitucinio Teismo analogas) tokie teisės aktai nėra nagrinėjami. Kita vertus, tokiais įsakymais grindžiamus įgyvendinimo aktus yra galima apskųsti bendrąja tvarka, o bendrosios kompetencijos teismas gali preliminariai peržiūrėti federalinio potvarkio konstitucingumą.
Ženevos kantone piketams ir demonstracijoms viešojoje erdvėje reikalingas savivaldos leidimas. Institucijos sprendimą galima apskųsti kantonų teismams. Asociacija pateikė skundą Ženevos kantono Teisingumo Teismo administracinei kolegijai. Preliminariai išnagrinėjusi, ar potvarkyje nustatytas susirinkimų draudimas atitinka aukštesnės galios teisės aktus, ji nustatė, kad potvarkis yra pakankamas teisinis pagrindas neišduoti leidimo demonstracijai, o viešasis interesas sustabdyti viruso plitimą – svarbesnis už pareiškėjo interesą organizuoti demonstraciją.
Tuomet Asociacija kreipėsi į Federalinį Teismą. Federalinis Teismas pripažino apeliacinį skundą nepriimtinu dėl pagrindo nebuvimo, kadangi skundo padavimo metu susirinkimų draudimas jau buvo panaikintas. Atsisakydamas priimti skundą teismas motyvavo, kad atsižvelgiant į pasikeitusią epidemiologinę situaciją ir turimas žinias apie pandemiją, nėra pagrindo manyti, kad nauja Asociacijos paraiška dėl demonstracijos būtų nepatenkinta.
Bylos nagrinėjimas EŽTT
Pagal Konvenciją, 11 str. garantuojama taikių susirinkimų laisvė gali būti ribojama tik tuo atveju, jei laikomasi 11 str. 2 d. reikalavimų. Ribojimas yra teisėtas, jei jis a) yra „numatytas įstatyme“, b) yra teisėtas, t. y. grindžiamas vienu ar keliais Konvencijoje numatytais tikslais, ir c) jei šiems tikslams pasiekti jis buvo „būtinas demokratinėje visuomenėje“.
Asociacija savo pareiškimą argumentavo tuo, kad draudimas rengti demonstracijas buvo grindžiamas paprastu vyriausybės įsakymu, kurio nepatvirtino parlamentas. Jos nuomone, atsižvelgiant tiek į taikytų priemonių trukmę, tiek ir į teisės ribojimo mastą, tai kelia rimtą teisinio pagrindo, kuriuo remiantis buvo priimtas sprendimas, pagrįstumo (teisinės kokybės) klausimą. Asociacija taip pat manė, kad vyriausybės teisė nustatyti šias priemonės nebuvo apibrėžta įstatyme.
Atsakydamas į klausimą, ar apribojimas buvo numatytas įstatyme, Teismas, cituodamas bylą Kudrevičius ir kt. prieš Lietuvą (2015), priminė savo praktiką, pagal kurią Konvencijos 8–11 str. vartojami žodžiai „nustatyta įstatymu“ reikalauja ne tik to, kad priemonė, dėl kurios skundžiamasi, būtų patvirtinta valstybėje galiojančiu teisės aktu, bet ir to, kad teisės aktas, kuriuo ribojamos teisės, būtų tam tikros kokybės („mais visent aussi la qualité de la loi en cause“).
Teismas sakė, kad tam, jog Konvencijoje garantuojamos teisės būtų efektyvios, vidaus teisė turi užtikrinti tam tikrą apsaugą nuo savavališko valdžios institucijų kišimosi į Konvencijos garantuojamas teises. Jei sprendžiant klausimus, kurie susiję su pagrindinių teisių apribojimu, vykdomosios valdžios institucijoms suteikta diskrecija nebūtų ribojama, tai prieštarautų teisinės valstybės principui, vienam iš pagrindinių demokratinės visuomenės principų, įtvirtintų Konvencijoje. Todėl įstatymai turi pakankamai aiškiai apibrėžti tokių įgaliojimų (riboti žmogaus teises) įgyvendinimo apimtį ir sąlygas.
Tai konstatavęs Teismas visgi nusprendė neatsakyti į klausimą, ar įstatymo kokybė šioje byloje atitiko Konvencijos 11 str. 2 d. reikalavimus, motyvuodamas tuo, kad jo sprendimas dėl susirinkimų laisvės pažeidimo priklauso nuo būtinumo demokratinėje visuomenėje kriterijaus įvertinimo.
Kadangi Asociacija neginčijo, jog susirinkimų laisvės ribojimo priemonėmis vyriausybė siekė teisėtų tikslų (sveikatos apsaugos ir kitų asmenų teisių ir laisvių apsaugos), Teismas šio aspekto nekvestionavo.
Spręsdamas, ar susirinkimų laisvės apribojimas buvo būtinas demokratinėje visuomenėje, Teismas pasirinko įvertinti taikytų priemonių proporcingumą. Tuo tikslu jis atkreipė dėmesį į dvi esmines aplinkybes.
Pirma, vertinant žmogaus tiesų apribojimo proporcingumą, taip pat reikia atsižvelgti į už apribojimo pažeidimą paskirtų sankcijų pobūdį ir griežtumą. Kai skiriamos baudžiamojo pobūdžio bausmės, jas reikia pagrįsti itin svariais motyvais, nes jos gali turėti neigiamą poveikį naudojimusi šia teise apskritai.
Remdamasis byla Kudrevičius ir kt. prieš Lietuvą, Teismas teigė, jog taikioms demonstracijoms iš esmės neturi būti taikomos baudžiamosios sankcijos (…), įskaitant laisvės atėmimą, ir kad teismas turi ypač atidžiai nagrinėti atvejus, kai nacionalinių valdžios institucijų taikomos sankcijos už nesmurtinį elgesį yra susijusios su įkalinimu (…).
Nagrinėjamu atveju vertinant vyriausybės potvarkį, kuriuo buvo nustatytas susirinkimų laisvės ribojimas (numatantis laisvės atėmimo bausmę iki trejų metų arba piniginę baudą tam, kas tyčia pasipriešino demonstracijų draudimui), EŽTT įvertino, kad „tai yra labai griežtos bausmės, galinčios turėti atgrasomąjį poveikį potencialiems dalyviams ar grupėms, norinčioms organizuoti tokias demonstracijas.“
Antra, Teismas atkreipė dėmesį, jog Konvencijos nuostatomis vadovaudamasi valstybė gali imtis bendrųjų priemonių, kurios taikomos iš anksto apibrėžtoms situacijoms, neatsižvelgdama į kiekvieno atskiro atvejo aplinkybes, net jei dėl tokių priemonių konkrečiais atvejais gali kilti sunkumų.
Šioje vietoje Teismas konstatavo, jog koronaviruso keliama grėsmė visuomenės sveikatai buvo labai rimta, kad pradiniame pandemijos etape žinios apie viruso savybes ir pavojingumą buvo labai ribotos, todėl valstybės turėjo greitai reaguoti šioje byloje nagrinėjamu laikotarpiu.
Teismas sakė, kad „Konvencija turi būti skaitoma kaip visuma ir aiškinama atsižvelgiant į įvairių jos nuostatų darną ir vidinį nuoseklumą.“ Todėl šios bylos atveju Teismas atsižvelgė „į konkuruojančius interesus, kylančius dėl labai sudėtingo pandemijos konteksto, ir ypač į pozityvią pareigą, nustatytą valstybėms, Konvencijos šalims, apsaugoti jų jurisdikcijoje esančių asmenų gyvybę ir sveikatą pagal, inter alia, Konvencijos 2 ir 8 straipsnius (Vavřička ir kt. prieš Čekijos Respubliką (2021).“
Visgi, Teismo nuomone, bendras tam tikro elgesio draudimas nenumatant išimčių yra radikali priemonė, kuriai reikia tvirto pagrindimo ir ypač rimtos teismų, įgaliotų pasverti atitinkamus interesus, kontrolės.
Teismas įvertino, kad nors pradžioje priimtas teisinis reguliavimas ir numatė išimtis renginiams, organizuojamiems siekiant įgyvendinti politines teises, Federalinei tarybai paskelbus nepaprastąją padėtį, visi viešieji ir privatieji renginiai buvo uždrausti, o nuoroda į išimtinį leidimą naudotis politinėmis teisėmis – išbraukta.
Teismas konstatavo: „Vadinasi, nuo 2020 m. kovo 17 d. iki gegužės 30 d. visiems renginiams, kuriais Asociacija galėjo vykdyti savo veiklą pagal įstatuose numatytą tikslą, buvo taikomas bendrasis draudimas. Remiantis pirmiau minėta teismų praktika, tokiai bendrajai priemonei reikia tvirto pagrindimo ir ypač rimtos teismų, kurie turi teisę pasverti atitinkamus interesus, kontrolės. Tačiau, net ir darant prielaidą, kad ją nustatyti buvo pagrįstas pagrindas, t. y. veiksminga kova su pasauline koronaviruso pandemija, iš išvadų, padarytų nagrinėjant vidaus teisinės gynybos priemonių išnaudojimą (žr. 57–59 punktus), matyti, kad vidaus teismai, ypač Federalinis Teismas, tokios peržiūros neatliko. Iš to išplaukia, kad nebuvo galima pasverti konkuruojančių interesų, ko reikalauja Teismas, nagrinėdamas tokios drastiškos priemonės proporcingumą. Tai kelia dar didesnį nerimą pagal Konvenciją, nes bendro draudimo buvo laikomasi ilgą laiką.“
Teismo nuomone, valstybei taikant bendro pobūdžio ir absoliutaus charakterio kokios nors žmogaus teisės ribojimus, yra būtina, kad tokia priemonė būtų tvirtai pagrįsta ir turi būti rimta teismų, kurie įvertintų interesų pusiausvyrą, kontrolė:
„Atsižvelgiant į tai, kad reikėjo nuo pat pradžių skubiai tinkamai reaguoti į beprecedentę koronaviruso keliamą grėsmę, nebuvo galima tikėtis, kad siekiant priimti skubias priemones, kurios, kaip manoma, yra būtinos kovojant su šia pasauline rykšte, vidaus lygmeniu bus surengtos labai plačios diskusijos, visų pirma įtraukiant parlamentą. Tačiau tokiomis aplinkybėmis nepriklausoma ir veiksminga teisminė vykdomosios valdžios veiksmų kontrolė tampa dar svarbesnė.“
Šios bylos kontekste vertinant Lietuvos Konstitucinio Teismo atsisakymą nagrinėti galimybių paso bylą, darytina išvada, jog Konstitucinio Teismo atsisakymas nagrinėti bylą motyvuojant tuo, jog galimybių paso teisinį reguliavimą nustatančios vyriausybės nutarimo nuostatos yra panaikintos, iš esmės prilygsta atsisakymui atlikti funkciją, kuri užtikrintų Konvencijoje įtvirtintų žmogaus teisių ribojimų teisėtumą.
EŽTT taip pat akcentavo, jog tam, kad priemonė būtų laikoma proporcinga ir būtina demokratinėje visuomenėje, turi būti įrodyta, kad nebuvo kitų, mažiau žmonių teises ribojančių priemonių, kurios leidžia pasiekti tą patį tikslą.
Įvedus pandeminius ribojimus Šveicarijoje visada buvo leidžiama patekti į darbo vietas, pavyzdžiui, gamyklas ar biurus, net jei šiose vietose buvo šimtai žmonių. Teismo nuomone, vyriausybė neatsakė į pareiškėjo klausimą, kodėl tokios veiklos tęsimas buvo galimas su sąlyga, kad darbdaviai imsis organizacinių ir techninių priemonių, užtikrinančių higienos ir socialinės distancijos rekomendacijų laikymąsi, o demonstracijos organizavimas viešojoje erdvėje, t. y. po atviru dangumi, nebuvo galimas, net jei buvo laikomasi būtinų sanitarinių nurodymų.
Teismas taip pat priminė, jog pasaulinės sveikatos krizės akivaizdoje Šveicarija nepasinaudojo Konvencijos 15 straipsniu. Pagal jį valstybė, šios Konvencijos šalis, gali imtis tam tikrų priemonių, nukrypdama nuo savo įsipareigojimų pagal Konvenciją karo ar kitos nepaprastosios padėties, keliančios grėsmę tautos gyvybei, metu. Todėl ji privalėjo laikytis Konvencijos pagal 1 straipsnį ir šiuo atveju visiškai laikytis 11 straipsnio reikalavimų.
Naudojantis Konvencijos 15 straipsniu privaloma išsamiai informuoti Europos Tarybos Generalinį Sekretorių apie priemones, kurių šalis ėmėsi, taip pat – apie tokių priemonių ištakas ir motyvus.[2] Šveicarija, kaip ir Lietuva, to nepadarė.
Sprendimas
Europos Žmogaus Teisių Teismas, atsižvelgdamas į taikių susirinkimų laisvės svarbą demokratinėje visuomenėje, ir ypač į temas ir vertybes, kurias pagal savo įstatus gina Asociacija, padarė išvadą, kad dėl bendro draudimo rengti viešąsias demonstracijas, patenkančias į ieškovės Asociacijos veiklos sritį, pobūdžio ir labai ilgos trukmės, taip pat dėl numatytų nuobaudų pobūdžio ir griežtumo, susirinkimų laisvės apribojimas nebuvo proporcingas siekiamiems tikslams. Be to, EŽTT pažymėjo, jog nacionaliniai teismai atitinkamu laikotarpiu neatliko veiksmingos taikytų pandemijos valdymo priemonių peržiūros.
Remdamasis tuo, Teismas konstatavo, kad pagal Konvencijos 11 straipsnio 2 dalį, susirinkimų laisvės ribojimas demokratinėje visuomenėje nebuvo būtinas.
[1] Konvencijos 11 str. 1 d. numato, kad „Kiekvienas turi teisę į taikių susirinkimų laisvę, taip pat laisvę jungtis į asociacijas kartu su kitais, įskaitant teisę steigti ir stoti į profesines sąjungas savo interesams ginti.“ Konvencija taip pat numato, kad teisė gali būti ribojama tik atitinkamu teisės aktu, jei toks ribojimas yra būtinas demokratinėje visuomenėje dėl valstybės saugumo ar visuomenės apsaugos, siekiant užkirsti kelią viešosios tvarkos pažeidimams ar nusikaltimams, apsaugoti žmonių sveikatą ar moralę arba kitų asmenų teises ir laisves.
[2] Konvencijos 15 str. 3 d. „Kiekviena Aukštoji Susitarančioji Šalis, besinaudojanti šia teise nukrypti nuo įsipareigojimų, privalo išsamiai informuoti Europos Tarybos Generalinį Sekretorių apie priemones, kurių ji ėmėsi, ir apie tokių priemonių ištakas ir motyvus. Ji taip pat turi informuoti Europos Tarybos Generalinį Sekretorių, nuo kokios datos šios priemonės neteko galios ir Konvencijos nuostatos vėl buvo imtos visapusiškai įgyvendinti.“
© Visos autorių teisės priklauso Sveikatos teisės institutui. Be sveikatos teisės instituto atskiro leidimo draudžiama skelbti, atgaminti, platinti ar bet kokiu kitu būdu panaudoti šią informaciją.
